Mười năm dài của Luật Quảng cáo

Trước ngày Nghị định 38/2021/NĐ-CP về xử phạt trong lĩnh vực văn hóa và quảng cáo có hiệu lực (ngày 1-6-2021), không ít ý kiến phản đối những quy định kiểm soát ngặt nghèo của văn bản này. Từ những kiến nghị về các giới hạn (kèm theo chế tài) đặt ra đối với hoạt động quảng cáo trên báo điện tử, nội dung kiến nghị đã mở rộng ra cả hoạt động quản lý nhà nước về quảng cáo nói chung.

Ai quản quảng cáo?

Sau giai đoạn tập dượt quản lý nhà nước về quảng cáo thông qua các văn bản dưới luật, được ban hành bởi Chính phủ, lần đầu tiên Việt Nam chính thức kiểm soát hoạt động này bằng một văn bản “có tính luật” khi Quốc hội thông qua Pháp lệnh quảng cáo năm 2001. Quá trình thực thi pháp lệnh này gắn liền với hoạt động của Bộ Văn hóa - Thông tin. Từ quy định của pháp lệnh, chức năng này cũng được khẳng định rõ tại nghị định quy định về tổ chức và hoạt động của Bộ Văn hóa - Thông tin năm 2003.

Tuy nhiên, quá trình tổ chức bộ máy nhà nước mà cụ thể là Chính phủ sau đó đã có sự thay đổi lớn.  Từ năm 2007, hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực “thông tin”, trong đó bao gồm cả hoạt động quản lý nhà nước về báo chí và xuất bản, đã phải chuyển giao cho Bộ Thông tin và Truyền thông (Bộ TTTT) - là cơ quan được tái lập trên cơ sở cơ cấu lại Bộ Bưu chính - Viễn thông (được thành lập từ năm 2002) và tiếp nhận thêm chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước từ Bộ Văn hóa - Thông tin. Bộ Văn hóa - Thông tin cũng được tổ chức lại thành Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (Bộ VHTT&DL) thông qua việc tiếp nhận và sáp nhập với một số đơn vị mới.

Điều này có nghĩa, quản lý nhà nước về “thông tin” không còn thuộc chức năng của Bộ VHTT&DL dù rằng cơ quan này vẫn tiếp tục quản lý nhà nước về “văn hóa”.

Chính vì vậy, nghị định mới về tổ chức và hoạt động của Bộ VHTT&DL đã phải gọi tên Bộ TTTT khi nhắc đến hoạt động quản lý nhà nước về quảng cáo. Đặc biệt, văn bản này cũng loại trừ hoạt động quảng cáo trên báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm khỏi “vòng tay” của “người cũ”. Lý do, hoạt động này được “sang tay” cho “người mới,” là Bộ TTTT.

Ở thời điểm đó, quá trình pháp điển hóa pháp luật về quảng cáo đang diễn ra. Có một vấn đề phát sinh là: Bộ nào sẽ đón nhận và tiếp tục các bước chuẩn bị để trình dự thảo Luật Quảng cáo ra Quốc hội. Quyết định cuối cùng là Bộ VHTT&DL.

Quản quảng cáo hay quản... văn hóa?

Thực ra, Quốc hội Việt Nam có truyền thống xây dựng luật trên cơ sở các dự án luật (được giao và được trình bởi các cơ quan bộ hay ngang bộ). Ý kiến phản biện về phương thức lập pháp “vừa đánh trống (làm luật) vừa thổi kèn (quản lý sau đó)” vẫn còn. Thực tế, việc phân công cơ quan chuẩn bị dự án luật cũng sẽ quyết định đến việc phân vai đảm trách hoạt động quản lý của Nhà nước đối với lĩnh vực mà sắc luật điều chỉnh.

Đối với dự án Luật Quảng cáo, vấn đề tranh cãi đã đi xa hơn, khi bàn về kinh nghiệm cũng như khả năng thật sự của Bộ VHTT&DL trước một dự án luật được cho là... mới mẻ đối với họ. Từ những tranh luận về việc giao cho Bộ VHTT&DL đảm trách dự luật quảng cáo khi hoạt động quản lý nhà nước về thông tin đã được chuyển cho bộ khác, việc ghi nhận vai trò quản lý nhà nước về quảng cáo của cơ quan này tại dự luật cũng là nội dung làm nóng nghị trường.

Ở thời điểm đó, báo cáo giải trình của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) khẳng định rằng, lý do để dự luật này giao cơ quan quản lý nhà nước về quảng cáo cho Bộ VHTT&DL là vì đây là cơ quan “có kinh nghiệm và có sẵn bộ máy quản lý lĩnh vực này”. Thật lạ, UBTVQH không biết rằng, tổ chức bộ máy của Bộ VHTT&DL đã “xáo trộn” khi đã phải chuyển giao chức năng hoạt động với Bộ TTTT?

Bên cạnh đó, bản giải trình của UBTVQH còn hàm chứa một lý do khác. Bản giải trình cho rằng, “mỗi sản phẩm quảng cáo, ngoài việc đảm bảo thông tin chính xác, còn cần phải hàm chứa yếu tố văn hóa, thẩm mỹ phù hợp với các chuẩn mực đạo đức và thuần phong mỹ tục”. Mà rõ ràng, quản lý nhà nước về văn hóa phải thuộc về Bộ VHTT&DL. Cho nên, Bộ VHTT&DL không cần “vượt lên chính mình” để chuyển giao chức năng quản lý cho bộ khác khi làm dự luật.

Như vậy thì cuối cùng, Bộ VHTT&DL đang đảm nhiệm vai trò chủ quản trong quản lý nhà nước về văn hóa hay quản lý nhà nước về... quảng cáo? Sự lưng chừng này phát khởi một số lo ngại là hoạt động thông tin và quảng cáo thương mại có thể sẽ không được Nhà nước tiếp cận và quản lý như bất kỳ một hoạt động thông tin hay kinh doanh, thương mại nào khác. Nội dung quy định của Luật Quảng cáo 2012 cũng như thực tiễn thi hành Luật Quảng cáo nhiều năm qua cho thấy quảng cáo đã được soi rọi nhiều bằng cái nhìn... văn hóa hơn là cái nhìn thị trường.

Chẳng thể phủ nhận những tiêu chuẩn về mặt văn hóa trong quảng cáo. Nhưng điều đó đâu có nghĩa là mọi hoạt động kinh doanh trước các yêu cầu, chuẩn mực văn hóa phải được kiểm soát bởi cơ quan văn hóa. Điều gì sẽ xảy ra nếu cơ quan “lo toan” cho Luật Doanh nghiệp cũng là Bộ VHTT&DL khi mà đạo luật này cũng có muôn vàn quy định yêu cầu doanh nghiệp phải đáp ứng các chuẩn mực văn hóa?

Kết quả từ sự phân vai

Thực ra, ở thời điểm thông qua Luật Quảng cáo 2012, cũng có ý kiến lạc quan rằng, với đặc thù phối hợp trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam, quản lý nhà nước về quảng cáo sẽ mang lại hiệu quả như kỳ vọng thông qua vai trò “điều phối” của Bộ VHTT&DL. Tuy nhiên, thực tiễn thực thi Luật Quảng cáo gần mười năm qua chưa đáp ứng được niềm kỳ vọng đó.

Khắc phục điểm khuyết về chức năng quản lý như những cuộc tranh luận được đề cập nói trên, Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Quảng cáo 2012 đã có sự phân định rõ ràng trách nhiệm giữa các bộ. Quy định khẳng định, Bộ TTTT sẽ thực hiện các nhiệm vụ về quản lý quảng cáo trên báo chí, trên môi trường mạng, trên xuất bản phẩm và quảng cáo tích hợp trên các sản phẩm, dịch vụ bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin.

Điều đó cũng đồng nghĩa, Bộ VHTT&DL sẽ quản lý hoạt động quảng cáo ở các mảng còn lại, mà chủ yếu cũng chỉ là quảng cáo ngoài trời. Dù vậy, với tư thế của một cơ quan “chủ xị,” Bộ VHTT&DL phải đảm trách vai trò hệ thống hóa pháp luật, xây dựng trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc tự mình ban hành theo thẩm quyền các cơ chế, chính sách, pháp luật về hoạt động quảng cáo như thường thấy.

Thế nhưng, ngoài Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Quảng cáo vừa nói, cho đến này, chỉ có thêm một nghị định quy định về xử phạt trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo (vừa được thay thế bởi Nghị định 38/2021/NĐ-CP do Bộ VHTT&DL chủ trì soạn thảo). Riêng về thông tư, Bộ VHTT&DL có ra được một thông tư “bỏ túi” vào năm 2013, quy định về hội đồng thẩm định sản phẩm quảng cáo và phương thức hoạt động tại các cơ quan quản lý văn hóa ở địa phương. Dấu chấm cuối cho hệ thống văn bản hướng dẫn này chính là thông tư về quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về phương tiện quảng cáo ngoài trời được Bộ Xây dựng ban hành năm... 2013. Văn bản tiếp nối kể từ năm 2013 chính là Nghị định 38 nói trên.

Mười năm quản lý với chừng ấy văn bản hướng dẫn thì liệu có hay không sự đứt đoạn? Phải chăng, thực tế quảng cáo bát nháo hiện nay là hệ quả, và cũng là câu trả lời?

Xáo trộn hiện thời: cơ hội để định vị trở lại?

Rất may, ở vào thời điểm dầu sôi lửa bỏng này, dự thảo nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Quảng cáo 2012, ban hành từ năm 2013, được giới thiệu để lấy ý kiến. Điều đáng nói là, sau gần mười năm thực thi Luật Quảng cáo, lần đầu tiên Bộ TTTT xuất hiện, chuẩn bị dự thảo, nhưng cũng chỉ đưa ra nội dung quy định bổ sung về quảng cáo của các đơn vị cung cấp dịch vụ xuyên biên giới. Và tiếc là, như nhiều ý kiến thảo luận, cách tiếp cận mới vẫn chưa thể bắt kịp các xu hướng vận động của quảng cáo mạng. Có phải vì thế, hay vì lý do nào khác, mà hơn nửa năm chốt hạn lấy ý kiến, đến nay Bộ TTTT vẫn chưa có dự thảo 2 để lấy ý kiến hoặc đệ trình Chính phủ ban hành.

Điều lạ là, trong lúc các nội dung quy định về quảng cáo chưa được điều chỉnh cho phù hợp với thời cuộc thì Nghị định 38 đã được ban hành. Các hành vi quảng cáo bị ngăn cấm và chế tài kèm theo vì vậy được xác định dựa trên Luật Quảng cáo 2012 và các hướng dẫn thi hành hiện hành.

Nếu nội dung dự thảo nghị định do Bộ TTTT soạn và lấy ý kiến nói trên còn bị cho là khó có thể “nắm” quảng cáo bất minh qua mạng thì làm sao các chế tài mới đối với hành vi vi phạm cũ - được xác định trên cơ sở các quy định từ khoảng mười năm trước có thể phù hợp với thời cuộc? Đơn cử, như một số cơ quan báo chí đã gửi bản kiến nghị lên Bộ VHTT&DL, tại sao Nghị định 38 vẫn xử phạt các cơ quan báo chí “bật” quảng cáo trong tin, bài; hay thời gian chờ mở/tắt quảng cáo không ở vùng cố định dài hơn 1,5 giây trong khi trên thực tế Youtube, Facebook (NASDAQ:FB)... vẫn phát quảng cáo gắn vào nội dung, và có thể kéo dài hơn 5 giây, 10 giây thậm chí là 30 giây...

Trước những phản ứng này, người đại diện Bộ VHTT&DL khẳng định là sẽ rà soát, và cần thiết có thể kiến nghị Chính phủ điều chỉnh. Nhưng liệu rằng, để quản lý nhà nước về quảng cáo mang lại hiệu ứng tốt, có cần thiết phải phân vai quản lý nhà nước về quảng cáo trở lại?

Trương Trọng Hiểu